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 本刊论文 |
| 英国基础教育PFI管理模式的实践研究 |
| 作者：石水海 时间：2016/08/28 点击：751 |
英国是最早采用PFI或PPP管理模式的两个国家之一。目前英国在学校、高速公路、医院、监狱、城市基础设施等方面都采用了这种模式。学习借鉴这种模式对我国的基础教育的发展有很大帮助。
一、英国基础教育PFI管理模式的内涵
PFI是PrivatefinanceInitiative的缩写，意思是私人主动融资，也有人译为私人融资活动或私人融资创制。它是政府部门与私营实体之间，为了建设基础设施、采购设备和提供长期的服务所采取的一种合作形式。政府部门提出项目要求，通过招投标，中标的私营实体负责设计、融资、建设、维护、运营。政府部门按照服务的优劣每年支付中标方服务购买费。双方签署合同以确定公私双方的职责、权利和义务，确保合作的顺利完成，确保双方的利益。PFI项目中的私营实体实际上是一个财团，包括建筑公司、服务提供企业、银行或证券投资公司或养老保险公司或职业顾问公司。PFI是PPP（PublicPrivatePartnership--公私合作关系）的一种，BSF（BuildingSchoolsfortheFuture--为了未来建设学校）也是一种类似PPP的模式。在英国，PFI和PPP两个概念常互换使用。
二、英国基础教育PFI管理模式的实践
20世纪80年代后期，澳大利亚创始了PFI管理模式。1990年初，由于国营单位在基础设施建设和管理方面不如人意，具体表现为效率低、成本高、效益差，所以英国保守党政府开始考虑采用PFI模式。1992年，保守党政府首相梅杰第一次使用PFI管理模式，当时遭到反对党工党的攻击。由于这种模式取得了成功，当时政府正式颁布了相关政策，肯定了PFI管理模式的优越性。1996年，英国教育部开始在基础教育领域采用PFI管理模式，1997年工党执政，布莱尔政府也主张采用PFI管理模式。多塞特郡（Dorset）的卡尔福克斯（Colfox）学校是英国第一个完工的PFI项目。这所学校拥有1000多名学生。1997年11月签合同，1999年9月完工交付使用。由于公私双方合作的比较愉快，所以一直延用至今。到2010年5月，英国的PFI项目达到920项。到2010年11月，英国的PFI项目总金额是2670亿英镑。目前英国绝大部分重大而复杂的公共基础设施项目均采用这种管理模式。这种模式解决了大量的就业问题，这些是传统投资模式不可能办到的。[1]
1.发展概况
英国教育部负责学校的固定资产投资，并且积极鼓励使用PFI管理模式，以满足学校的资金需求。各所学校的PFI项目经教育部批准后，即可进入实施阶段。中标的私营实体负责设计、融资、施工、维护以及提供合同约定的服务。教育部的职责是为学校提供资金并加以引导。项目完工并开始提供服务后，中标方每年可收到一次付款，款项包括项目的建设费、设施费和提供的服务费用。如果服务没有达到合同约定的标准，服务费将被相应扣除。付款期限为25-30年，付款期限不到20年或超过40年的也有，但比较少。[2]期满后PFI项目将完好地、无债务地归学校所有。也可以由私营实体继续与政府部门签订协议，继续提供有偿服务。在PFI管理模式中，学校主要从事教职工的管理和教学方面的管理工作，也和私营实体一道管理PFI项目。私营实体则从事基础设施和提供服务方面的管理。
为了研究PFI管理模式的可行性和优缺点，1996年，教育部选择了六所学校作为PFI管理模式的试点单位，当时取名为"探路者工程"。这六所学校的投资均较大，足以吸引私营实体的投资。项目包括住宿，重新装修和相关的服务。服务包括房屋和公用事业设施的维修、绿地的维护、安全保卫、打扫卫生、提供餐饮等，并承担相关的风险。教育部聘请了一些顾问，其中包括合同起草、融资、财产管理和技术管理的专家。他们与学校签署聘用合同。学校原先雇用的与PFI项目相关的工作人员也移交给私营实体，雇用期限和其他雇用条件不得改变。项目由私营实体负责设计、施工、融资和运营，合同期限为25年，总投资额为5千万英镑。起初，教育部临时聘请了一些顾问，为PFI项目提供咨询服务。由于这些顾问在谈判的每一个阶段都要请示教育部的官员，人为增加了一个环节。该部后来成立了PFI项目管理部门，配给了专职人员，上岗前还进行了培训。在实践过程中，还制定了标准的采购程序和合同文本。学校则根据项目的实际需要聘请融资、财产管理、技术管理和谈判方面的参谋。在项目开始之前，要做好各项准备工作。如建立项目指导路线图；把学校的服务功能移交给中标方；制定鼓励中标方创新的措施等。教育部还进行了风险评估，确保项目的完成和完工后的正常运行。为了防止投标者为了获取项目、报价过低，导致在经济上不能承受，教育部还准备了投标比较物，使报价过低者不能中标。为了获取真实可靠的、切实有效的信息和参考依据，在"探路者工程"进行的同时，教育部还进行了市场研究和模拟融资练习，目的是了解私营实体对PFI项目的看法。通过对数百家私营实体的走访、问卷调查表明，学校的PFI项目具有诱人的商业前景。如果许多项目打包成一个合同，则显得更物有所值。打包的项目应达到2千万英镑，5千万英镑以上则更佳。
2.立项简介
在英国，政府每年会把一定的资金投向基础教育学校的建设，包括传统投资项目和PFI投资项目。要想获得投资，不管是传统投资项目还是PFI投资项目，都必须被教育部列入计划优先表和项目竞争表中。学校获取投资的过程大致如下：各所学校根据需要向教育部提出项目投资要求，教育部初审后列入投资优先计划表。项目确定后，学校向教育部呈交项目投资申请材料，材料包括可行性研究报告等。学校根据教育部的标准申报传统投资项目和PFI投资项目。申报工作结束后，教育部，在网站上公布各所学校参与传统投资项目和PFI投资项目竞争的情况。然后，各学校呈交各项目的经济评估等材料。如果项目较小，则可以与其他学校联合组成一个项目群，再申请PFI投资项目。PFI投资项目不需要提交正式的设计，传统投资项目提交了经济评估材料后，还要提供正式的设计。只有经济评估材料、工程设计或发展建议经教育部批准后，教育部才在网站上把这些项目列入项目竞争表中，然后将这些项目报议会教育委员会批准。议会教育委员会批准后，教育部长即可宣布已批准的项目。如果投资估算在5百万英镑及以上或与其他项目打包后符合PFI管理模式要求或学校选用PFI管理模式并获得教育部的同意，则可采用PFI管理模式。大面积的重新装修和购买场地则采用传统投资模式。招标广告则登在欧盟官方杂志和当地媒体上。3.沟通策略
在英国，PFI项目像传统投资项目一样，公开接受公众监督。英国教育部认识到了在PFI项目全过程中，信息沟通和信息共享非常必要，也非常重要。为了使各级教育部门、PFI项目的使用者、股东和公众了解项目的进展情况、更好的理解PFI项目过程；为了使私营实体明白教学方面对项目的要求；为了使咨询机构的咨询服务正确进行；为了使各参与方形成良好的合作关系；为了尽快发现问题和解决问题；教育部制定了"PFI项目沟通策略"和"学校领导PFI项目沟通指南"。目的是确保信息公开、透明；确保及时沟通和信息更新。教育部还要求各PFI项目要与该部的新闻办公室沟通，以保证发布的新闻及时、准确。这样还可以快速传播PFI知识和技术。由于学校以前没有建设PFI项目的经历，学校也印制内容丰富的PFI项目出版物，供师生和家长们学习。
教育部还要求有PFI项目的学校要任命一个项目组成员担任沟通联络官，制定一个详尽的项目沟通计划，教育部PFI项目管理部门也任命一位工作人员协调各所学校的沟通计划。每个项目的沟通计划中要确定沟通策略、沟通方法和沟通对象。为了使大家更好地做到信息共享，互相学习，总结经验教训，教育部每年召开一次沟通联络官会议。通过实践，得到的共同体会是：学校当局要尽量多与工会沟通，教育部则要多与媒体和政治团体沟通，让他们了解与PFI项目有关的信息，学校当局和教育部也要互相沟通。
三、英国基础教育PFI管理模式的利弊分析
1.优点
（1）大量增加了对教育的投资。由于国家投入教育的经费有限，而PFI管理模式是由私营实体融资。所以，对教育部来说，增加了基础教育投资资金来源，不必像以前那样，事先准备好工程款。解决了资金短缺的问题，分散了政府财政的压力。教育部不承担投资风险，政府教育部门可以专心于制定政策和计划、研究课程建设、保证教育质量。避免把资源用于不擅长的PFI项目建设、设备设施的维护以及为师生提供服务上。
（2）学校可以专心致志办学。在PFI管理模式中，由于学校只给私营实体提出建设要求和服务标准，例如教室的最高温度和最低温度、热水的温度等，而不参与具体的设计、施工、融资、管理和设备设施的维护，也不参与决定致冷、致热设备的型号和数量、为水加热的设备和数量。政府教育部门也不必为学校雇用与PFI项目建设、维护和服务相关的人员，从而减少了与用工有关的法律方面的麻烦。也大大减轻了学校领导的负担。使学校有精力用于教育创新上，从而有精力和时间取得更多的教学成果。
（3）教学质量得到了提高。由于学生不断增多，利用私营实体投资，增加校舍和设施，使公办学校招生能力扩大了，也使每班的学生数量减少了，教学质量和教学效果得到了提升。
（4）减少了学校的腐败机会。在整个PFI管理模式过程中，由于学校不代替政府行使职权，所以也减少了学校在工程发包、材料和设备采购等方面滋生腐败的机会。
（5）锻炼了私营实体的创新能力。对私营实体来说，可以发挥自身规避风险能力强、工作效率高、运转灵活的特长，增加了一个长期获取利润的途径，并且各阶段的工程都可获取商业效益。这样可大大激发私营实体的动力，私营实体会在保证质量和满足要求的前题下尽力创新，引进先进技术和管理经验，尽可能节省开资、控制成本，使知识面、技术水平和创新能力都得到提升。学校则可以从中获益。
（6）促使工程保质保量按时完成。由于设计和施工可以交叉进行，所以，PFI项目通常按时完成，不会突破预算，打包的项目群则更省钱。传统投资项目大部分会超工期、超预算。2003年英国国家审计署统计表明，73%的传统投资项目超预算，70%超工期。
（7）大部分风险转移给了私营实体。价格是在竞标阶段确定的，一般情况下不会改变。私营实体要承担设计建设风险、成本风险和时间风险。[11]私营实体则发挥风险管理的先天优势，消除风险。政府部门只承担决策风险和法律风险。
（8）建设效率高，建筑质量好。私营实体为了获取更多效益，会尽快推进工程建设，由于私营实体要运营25至30年，为了减少维护和维修成本，会尽量提升工程质量，不会存在短期行为。英国教育部的经验表明，如果项目施工队伍和顾问均为专职的，15～20个月即可完成。
2.缺点
（1）政府也面临一定风险。由于PFI管理模式在操作上比较复杂，政策制定要详细，如果合同内容考虑不周密，政府可能面临财政和操作上的巨大风险。
（2）学校需增加了解法律的人才。制定政策、起草合同费力费时，要比签订传统项目的合同花更多的时间。如果管理人员对这类合同不熟悉，则要成立一个相关法律机构来确保学校的财产安全以及处理有争议的问题。
（3）政府决策错误将造成惊人的损失。以北爱尔兰的巴尔莫勒尔中学（BalmoralHighSchool）为例，该校是2002年建成的PFI项目，投资额为1700万英镑，2007年因生源不够关闭。根据合同，中标方还要营运20年，纳税人还要为这些没用的设施付出大量的血汗钱。
（4）PFI管理模式可能略贵一点。由于私营实体融资成本比传统投资项目高一些，并且承担很多风险，所以，PFI项目比传统投资项目贵2.25%。否则会便宜一些。
四、我国基础教育推行PFI管理模式的探讨
1.国家层面
英国采用PFI管理模式历史悠久，说明这种管理模式是非常有效、非常成熟的。如果在我国基础教育的学校中采用这种模式，可以有效克服短期内资金短缺的约束，分散政府财政压力，大规模普及先进的教育设施和设备，扩大教育规模，提高教育质量；可以使投资效益最大化，也就是说25年至30年的投资一次完成，投资的社会效益更是巨大。广大的农村地区和中西部贫困地区的校舍、办学设施和设备将实现现代化。同时，有利于政府职能的改革，有利于政府部门和学校的人员结构改革。当然，政府教育部门要成立相应的管理机构，要培训必要的专业人员。可充分利用民间资本，降低项目成本，节省政府投资。经过30多年的改革开放和经济的快速发展，民营经济的发展和居民收入的增加形成了巨额闲置资金，这些闲置资金用于学校基础设施建设和服务提供上，将大大改善目前的办学状况。民间资本的引入将使教育事业跨跃式发展，能使千千万万的学生在全新的、现代化的学校里学到最新的知识。
2.学校层面
建筑质量将大大改善。目前我国的建筑工程一般为交钥匙工程，建好后，通过简单的验收，施工方即可获得收益。由于监理不力、不严，花巨资建成的学校，房顶漏、厕所漏、墙也漏；瓷砖掉、天花板掉甚至房顶上的铁构件也往下掉。而在PFI项目中，中标方要运营、维护25至30年，私营实体不得不保证建筑质量，以免给自己留下后患。由于后勤方面交给了中标方，学校可以专心于教学，教学质量和教师的教学水平将有很大提高。
3.学生层面
采用这种管理模式，城乡学校建设将可遍地开花。特别是广大的农村青少年可以在具有国际水准的学校里学到最新的知识，享受到更优质的服务。由于教育设施的现代化，学生的素质和知识面将大幅提高。
4.私营企业层面
由于PFI项目合约期较长，如果私营企业把资金投向PFI项目，将使企业在长时间内获得稳定的收益，可建立中长期的发展目标，使民营企业能稳步发展。私营实体通过PFI项目的磨砺，建设速度会更快，管理经验更丰富，规避风险的能力会更强，技术方面会得到提高，创新能力更雄厚。 |
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